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01.08.2023

Steuerboard

Neuaufstellung zu digitalen Verwaltungsleistungen im OZG-Änderungsgesetz mit der BundID als digitalem Bürgerkonto

Deutschland fällt beim Onlinezugang zu Verwaltungsleistungen gegenüber anderen EU-Ländern (z.B. Österreich) immer stärker zurück. Die Ziele des Onlinezugangsgesetzes wurden von Bund und Ländern zum 31.12.2022 leider verfehlt. Mit dem OZGÄndG versucht das Bundesinnenministerium eine interne Neuausrichtung der IT-Strategie, die aber leider weder in der Rück- noch in der Vorschau überzeugt.

Neuaufstellung zu digitalen Verwaltungsleistungen im OZG-Änderungsgesetz mit der BundID als digitalem Bürgerkonto

Dr. Andreas Kowallik
arbeitet bei der Deloitte GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft in München als Partner im Bereich Tax Technology Consulting und ist als Chief Technology Officer für die deutsche Steuerfunktion tätig.

I. Onlinezugangsgesetz 1.0

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13.07.2017 (BGBl. I 2017 S. 2347) wurde Art. 91c Abs. 5 GG neu eingefügt. Dieser bestimmt, dass der übergreifende informationstechnische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern durch ein Bundesgesetz mit der Zustimmung des Bundesrates geregelt wird. Auf dieser Grundlage wurde dann das Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz, OZG) vom 14.08.2017 (BGBl. I 2017 S. 3122) beschlossen. Das OZG 1.0 verpflichtete Bund, Länder und Gemeinden, bis spätestens zum 31.12.2022 alle ihre Verwaltungsleistungen digital über Verwaltungsportale anzubieten und untereinander zu einem Portalverbund zu verknüpfen (§ 1 OZG). Mit einem einheitlichen Nutzerkonto sollten alle Bürgerinnen und Bürger sowie alle Unternehmen zudem eine registerübergreifende digitale Identität für ihre gesamte elektronische Kommunikation mit der öffentlichen Verwaltung erhalten.

Über 6.000 Verwaltungsleistungen, zusammengefasst in 575 OZG-Leistungsbündeln, mussten für das OZG 1.0 auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene digitalisiert werden. Für etwa 115 der 575 Leistungsbündel ist nur der Bund für die Regelung als auch den Vollzug zuständig. Bei etwa 90 Leistungen liegen die Regelungs- und die Vollzugskompetenz (nur) bei Ländern und Kommunen. Beim größten Teil der Leistungen (370) liegt die Regelungskompetenz beim Bund, der Vollzug aber bei den Ländern und Kommunen. Alle OZG-Leistungen wurden in 14 Themenfelder unterteilt; diese 14 Themenfelder bilden 35 private Lebenslagen sowie 17 betriebliche Geschäftslagen ab. Die Umsetzung des OZG 1.0 war sowohl im Koalitionsvertrag für die 19. Wahlperiode (2017–2021) als auch im Koalitionsvertrag für die 20. Wahlperiode (2021–2025) verankert.

Die Große Koalition plante bereits in ihrem Koalitionsvertrag vom 14.03.2018 in der 19. Wahlperiode für alle die vollständige Umsetzung eines digitalen Zugangs zu allen Verwaltungsleistungen (Rz. 2000 ff.): „Wir werden in einem digitalen Portal für Bürgerinnen und Bürger sowie für Unternehmen einen einfachen, sicheren und auch mobilen Zugang zu allen Verwaltungsdienstleistungen ermöglichen. Dazu vernetzen wir geeignete zentrale und dezentrale Verwaltungsportale in einem Portalverbund. In dem damit verknüpften Bürgerkonto hat der Bürger Einblick, welche Daten beim Staat vorliegen, welche Behörde darauf Zugriff genommen hat und kann den Umgang mit seinen persönlichen Daten steuern. Für die Umsetzung des Gesetzes zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (OZG) wollen wir 500 Millionen Euro zur Verfügung stellen.“

II. Digitale Identitäten für natürliche Personen und Unternehmen im OZG 1.0

1. Registermodernisierungsgesetz

Mit dem Gesetz zur Einführung einer Identifikationsnummer in die öffentliche Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (RegMoG) vom 28.03.2021 (BGBl. I 2021 S. 591; vgl. Kowallik, DB 2021 S. 873) beschloss die Bundesregierung ein Identifikationsnummerngesetz (Art. 1 RegMoG). Dieses sieht vor, zur Identifikation von natürlichen Personen die schon ab dem 01.07.2007 eingeführte Steuer-IdNr. (§ 139b AO) als Primärschlüssel für eine (neue) lebenslang gültige und behördenübergreifend verwendbare einheitliche Bürgernummer zu nutzen (§ 5 Abs. 2 RegMoG). Zu den Registern, die diese neue Bürger-ID-Nummer (§ 5 Abs. 1 RegMoG) nutzen sollten, zählten etwa das Melde-, Personenstands-, Fahrzeug- und Waffenregister, die Datenbestände gesetzlicher Versicherungen und die Datenbestände zu (ehemaligen) Studierenden und Berufsausbildungsverhältnissen, die Handwerkerrollen und die Empfänger staatlicher Leistungen (z.B. Wohn- oder Elterngeld).

2. Unternehmensbasisregistergesetz

Für Unternehmen nutzte die Verwaltung etwa 120 eigenständige Register, die keinerlei registerübergreifenden Identifikator hatten. Mit dem Gesetz zur Errichtung und Führung eines Registers über Unternehmensbasisdaten und zur Einführung einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer für Unternehmen (UBRegG) vom 09.07.2021 (BGBl. I 2021 S. 2506; vgl. Kowallik, DB 2021 S. 1433) wurde beim Statistischen Bundesamt als Registerbehörde ein neues Basisregister errichtet, das auf den Verwaltungsstrukturen mit den föderalen Zuständigkeiten aufsetzte (§ 1 UBRegG). Dieses Basisregister bildet alle wirtschaftlich aktiven Einheiten in Deutschland ab. Zur eineindeutigen Identifikation wird hierin jedem Unternehmen – mit Aufnahme ins Basisregister – eine (neue) bundeseinheitliche Wirtschaftsnummer zugeordnet (§ 2 Abs. 1 Satz 1 UBRegG). Diese nutzt die geplante Wirtschafts-IdNr. (§ 139c AO) als Primärschlüssel (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UBRegG). Das BZSt vergibt für das UBRegG die Wirtschafts-IdNr. an die Unternehmen und übermittelt diese dann an die Registerbehörde.  

3. Primärschlüssel aus dem StÄndG 2003

Mit dem StÄndG 2003 vom 15.12.2003 (BGBl. I 2003 S. 2645) wurden in den §§ 139a bis 139d AO die Grundlagen für die Einführung dauerhafter Identifikationsmerkmale für die Besteuerung geschaffen. Die Einführung sollte die zuvor mangelhafte bundesweite Auswertung steuererheblicher Informationen durch die Finanzverwaltung beenden (vgl. BT-Drucks. 15/1945 S. 17). Während die Steuer-IdNr. bereits seit dem 01.07.2007 eingeführt wurde und so im RegMoG als Primärschlüssel für natürliche Personen genutzt werden konnte, hatte das BZSt bis zum Jahr 2021 noch keine Wirtschafts-IdNr. vergeben. Das Bundeswirtschaftsministerium beschönigte dieses Organisationsversagen mit „[d]ie Wirtschafts-Identifikationsnummer ist aktuell in der Entstehung.“ (RegE zum UBRegG vom 27.04.2021, S. 53).

III. Bestandsaufnahme zum OZG 1.0

Das OZG 1.0 vom 14.08.2017 sah die Digitalisierung von 600 Verwaltungsvorgängen binnen fünf Jahren bis zum 31.12.2022 vor (vgl. unter I.). Die Umsetzung erfolgte nur schleppend, sodass das Ziel strategisch und aus IT-Sicht verfehlt wurde. Eine Analyse des Vergleichsportals Verivox zum 31.12.2022 ergab, dass nur 101 Verwaltungsleistungen online waren; 143 waren teils digital abrufbar, aber 326 noch gar nicht. Zuständig für die Umsetzung waren – je nach Verwaltungsleistung – Bund und/oder Länder/Kommunen. Das Bundesinnenministerium vertrat hierzu am 24.05.2023 die Auffassung, dass der Bund seine OZG 1.0-Verpflichtungen „weitgehend erfüllt“ habe, da 97 von 115 Verwaltungsleistungen verfügbar waren, es bei Ländern und Kommunen aber noch großen Nachholbedarf gebe.

Eine Bestandsaufnahme zum OZG 1.0 bei Ländern/Kommunen gibt der Deutschland-Index der Digitalisierung 2023 des Fraunhofer-Instituts FOKUS, in den auch digitale Leistungen der Verwaltung einfließen. Bei zehn Verwaltungsleistungen, die für den Index untersucht wurden, konnten 53%, also etwa 28% mehr als vor zwei Jahren, digital über die Webportale der Kommunen abgewickelt werden. Deutschland insgesamt erreichte beim E-Government unter allen 27 EU-Staaten nur Platz 18. Hamburg konnte seinen Spitzenplatz vor Berlin und Bremen, gefolgt von Nordrhein-Westfalen und Hessen, verteidigen. Auch noch über dem Durchschnitt lagen Bayern, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen.

VI. OZG-Änderungsgesetz

Am 07.06.2023 erfolgte die Zustimmung des Bundeskabinetts zum OZGÄndG. Mit dem OZG 2.0 adressiert die Bundesregierung einige erkannte Defizite im OZG 1.0 und versucht eine Neuausrichtung, scheut aber noch immer eine IT-Führungsrolle beim Bund (vgl. unter V.):

1. Bürgerverwaltungskonto

Die wichtigste Neuerung im OZGÄndG ist die zukünftige Pflicht zur Anbindung des derzeit BundID genannten Bürgerverwaltungskontos an alle IT-Systeme von Bund, Ländern und Kommunen für alle Digitalangebote. Das BundID-Konto gibt es schon seit dem Jahr 2019, es fristete aber bisher nur ein Nischendasein. Bei der BundID wird über eine Umbenennung nachgedacht, da zukünftig auch alle anderen Verwaltungsebenen diese für ihre -leistungen nutzen müssen. Bundesländer mit eigenen ID-Konten (z.B. Bayern, Baden-Württemberg) müssen diese binnen drei Jahren ablösen; Berlin, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt hatten schon angekündigt, ihre landeseigenen ID-Konten durch die BundID abzulösen. Nach Presseberichten gibt es noch Kontroversen zwischen Bund und Ländern zur Ablösung der landeseigenen Nutzerkonten sowie zur Rolle und den Kompetenzen von Bund und Ländern.

Mit der BundID wird allen Bürgerinnen und Bürger auch ein digitales Postfach bereitgestellt, über das sie bidirektional mit der Verwaltung kommunizieren können. Überdies können die Verwaltungen ihnen über das Bürgerkonto digital Bescheide zustellen. Auch Zahlungen des Staates an Personen können über die BundID abgewickelt werden. Erst mit der breiten Zwangs-Nutzung für die Heizungskosten-Einmalzahlungen von 200 € an Studierende wurde das BundID-Konto in größerem Umfang für auch Direktzahlungen genutzt. Die BundID ist mit den ID-Funktionen des E-Personalausweises verknüpfbar und durch dessen Validierung mit einem NFC-fähigem Smartphone auch vergleichsweise sicher, so dass sie das bisherige Schriftformerfordernis ersetzen kann und soll (§ 9a Abs. 5 bis 6 OZGÄndG-E). Leider ist die AusweisApp2, die mit dem E-Personalausweis die IT-Authentifizierung ermöglicht, nicht wirklich benutzerfreundlich (vgl. Kowallik, Rethinking Tax 2022 S. 55 [58]).

2. Mehr Onlineangebote

Der Bund will mit dem OZG 2.0 erreichen, dass Einzellösungen einer Kommune bald auch in den anderen 10.000 deutschen Kommunen eingesetzt werden können. Bisher konnte das OZG 1.0 diese Interoperabilität der IT-Anwendungen nicht sicherstellen. Wenn wegen Landesvorschriften eine Fachanwendung in einem Bundesland anders ausgestaltet wird, ist ihre Interoperabilität gefährdet. Der Bund will daher stärker als bisher eigene Standards im Rahmen des OZGÄndG vorschreiben können. Überdies hat sich der Bund mit den Ländern und Kommunen zum OZG 2.0 auf fünfzehn besonders wichtige Leistungen verständigt, die spätestens bis zum 31.12.2024 und auch prioritär volldigitalisiert werden müssen. Darunter fallen etwa die Ummeldung, das Elterngeld, die Eheschließung, die Kfz-An- und Ummeldung, die Baugenehmigung, der Führerschein und das Wohngeld.

Diese Wunschliste des Bundes entstand natürlich nicht zufällig: Nach der Single-Digital-Gateway-Verordnung (SDG-VO) der EU müssen 21 der wichtigsten Verfahrensbündel (Anhang II der SDG-VO) und Leistungen aus vier Richtlinien (2005/36/EG, 2006/123/EG, 2014/24/EU und 2014/25/EU) – das entspricht ca. 73 Verwaltungsdienstleistungen – bis zum 31.12.2023 grenzüberschreitend digital angeboten und an das europaweite Once-Only-Technical-System (OOTS) angeschlossen werden. Darunter fallen die Beantragung einer Meldebescheinigung, Ruhestands- und Vorruhestandsleistungen sowie die Kfz-Zulassung.

3. Weiternutzung von ELSTER-Zertifikaten

Zur Umsetzung der Plattformstrategie aus dem Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode vom 14.03.2018 („Wir wollen […] ein zentrales, einheitliches digitales Portal für […] Unternehmen schaffen. […] Schwerpunkte setzen wir dabei in den Bereichen Steuern und Abgaben […] und erarbeiten die […] Angebote […] mit […] den Unternehmen.“; Rz. 2883 ff.). beschloss der IT-Planungsrat am 14.02.2020, für Unternehmen ein Unternehmenskonto auf der Basis von ELSTER-Zertifikaten zu entwickeln. Die Entwicklung des Unternehmenskontos mit der Nutzung der in vielen Unternehmen vorhandenen ELSTER-Zertifikate war notwendig, um das Unternehmenskonto schnell zu realisieren, diese sollten aber durch die Wirtschafts-IdNr. (vgl. unter II. 2.) ersetzt werden. Nach dem Beschluss zum OZGÄndG vom 07.06.2023 sollen ELSTER-Zertifikate für die FA-Kommunikation und andere Verwaltungsinteraktionen für Bürgerinnen und Bürger noch bis zum 30.06.2026 nutzbar sein (§ 3 Abs. 4 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 OZGÄndG-E) und für die Unternehmen noch für mindestens fünf Jahre (§ 3 Abs. 4 Nr. 2 OZGÄndG-E). Bayern als ELSTER-Entwickler sperrt sich nach Presseberichten hier weiter gegen feste (End-)Fristen. Z.Zt. sind ca. 19 Mio. ELSTER-Zertifikate ausgegeben, so dass erneute Fristverlängerungen absehbar sind, um neue Verzögerungen zu vermeiden.

V. Einschätzung des OZGÄndG  

Die Bilanz zum OZG 1.0 ist – in der Rückschau – mehr als ernüchternd. Wie Achim Berg, Präsident des Branchenverbands Bitkom, anmerkte, ist auch das „[OZGÄndG-E] […] kein OZG 2.0, sondern allenfalls ein OZG 1.1.“. Als zentraler Kritikpunkt bleibt, dass sich der Bund für sich selbst und auch für die Länder und die Kommunen weiterhin davor scheut, Fristen für die Verwaltungsdigitalisierung zu definieren. Nur für den Bund gilt hier ein weiches „digital only“: Erst nach dem Ablauf von fünf (weiteren) Jahren sollen unternehmensbezogene Verwaltungsleistungen, die der Ausführung von Bundesgesetzen auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts dienen, nur noch elektronisch angeboten werden (§ 1a OZGÄndG-E). Das OZG 2.0 macht sonst keine Vorgaben, bis wann welche Leistung digitalisiert sein muss. Auch einen Rechtsanspruch der Bürgerinnen und Bürger auf digitale Verwaltungsleistungen gewährt das OZGÄndG nicht.

Der Normenkontrollrat (NKR) fordert, dass zukünftig der Bund im OZGÄndG die gesamte Zuständigkeit für das Architekturmanagement übernimmt, seine Entscheidungen mit dem IT-Planungsrat trifft und den Verwaltungsebenen dann Teilgewerke zur Umsetzung zuweist. Hierfür müssen diesen auch Standards und Schnittstellen sowie Basisinfrastruktur-Komponenten vorgegeben werden. Dafür soll der Digitale Servicestandard den Rahmen bilden und zur Grundlage eines Service-Audit-Systems werden, bei dem nur die OZG-Services bzw. -Softwareprodukte einen Zugang zum Portalverbund erhalten, die in einem Audit-Prozess ihre Standardkonformität bewiesen haben. Der NKR schlägt hier als IT-Distributionsplattform einen App-Store nur für die öffentliche Verwaltung vor. Überdies fordert der NKR, dass alle öffentlichen und privaten IT-Entwickler auch Zugang zu Spezifikationen und Testumgebungen, mit denen sie Anforderungen des föderalen OZG-Verbundes nicht nur theoretisch – sondern auch praktisch – testen können, erhalten.

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