Steuersysteme sind weltweit äußerst dynamisch. Die steuerlichen Regulierungen ändern sich häufig: Durch nationale Steuerreformen sowie durch Initiativen auf europäischer, OECD- oder UN-Ebene, die sich auf die nationale Gesetzgebung auswirken, kommt es immer wieder zu neuen Unklarheiten. Die Wirkungen und Wechselwirkungen dieser nationalen und internationalen Regulierung sind alles andere als selbsterklärend. Die Akzeptanz von Steuerreformen hängt jedoch maßgeblich davon ab, ob ihre Auswirkungen richtig verstanden werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage: Wie nehmen Einzelpersonen und Unternehmen Steuersysteme eigentlich wahr?
Warum Steuern oft ungerechter wirken, als sie sind
Forschende des Sonderforschungsbereichs/Transregios TRR 266 „Accounting for Transparency“ der Universität Paderborn, der Humboldt-Universität zu Berlin und der Ludwig-Maximilians-Universität München gehen dieser Frage nach. Sie verdeutlichen, wie wichtig es ist, zu verstehen, wie Steuerpflichtige Regeln wahrnehmen und interpretieren und wie sich dies auf ihr Verhalten auswirkt. Die Steuersysteme nordeuropäischer Länder wie Estland, Finnland und Norwegen werden beispielsweise als eher wenig komplex wahrgenommen, während Deutschland als komplexer gilt und im weltweiten Vergleich eher in der Mitte liegt.
Entscheidend ist, wie komplex Bürger*innen und Unternehmen das eigene Steuersystem einschätzen. Denn Studien zeigen, dass die Wahrnehmung hoher Steuerkomplexität mit dazu beiträgt, dass Personen Steuerbelastungen falsch einschätzen: Die Steuerbelastung von Personen mit hohem Einkommen wird oft unterschätzt, während die Steuerlast von Menschen mit niedrigem oder mittlerem Einkommen regelmäßig überschätzt wird. Solche Fehleinschätzungen führen insgesamt zu einer verzerrten Beurteilung des Steuersystems und damit oft zu besonderer Unzufriedenheit. Auch Fehlentscheidungen bei Investitionen können die Folge sein.
Transparenz kann Steuersysteme verständlicher machen
Wird ein Steuersystem als weniger komplex wahrgenommen, ist das meist mit mehr Vertrauen in die Regierung und Steuerbehörden verbunden. Verständliche und gut kommunizierte Erläuterungen zu steuerlichen Regeln und Steuerbelastungen sowie finanzielle Bildung sind entscheidend, um fehlerhafte Schlussfolgerungen, etwa hinsichtlich der Gerechtigkeit des Steuersystems, zu verringern. „Den einen Weg, Fehleinschätzungen zu begegnen, gibt es allerdings nicht. Was in Nordeuropa funktioniert, lässt sich nicht ohne Weiteres auf Länder in Südeuropa übertragen. Lösungen, die vor allem auf mehr Transparenz setzen, funktionieren nur in bestimmten Umgebungen. Daher ist es wichtig zu verstehen, welche Maßnahmen wo gezielt Fehleinschätzungen reduzieren können“, erklärt Prof. Dr. Dr. h.c. Dr. h.c. Caren Sureth-Sloane, Sprecherin des TRR 266 und Professorin an der Universität Paderborn. „Während mehr Informationen über die Steuerbelastung Einzelner oder von Unternehmen in manchen Ländern von der Gesellschaft sehr positiv gesehen werden, reagieren Menschen in anderen Ländern auf solche Vorhaben sehr skeptisch. Sie beklagen vor allem die damit einhergehende Bürokratie und den fehlenden Schutz der privaten oder unternehmerischen Sphäre“, so Prof. Sureth-Sloane.
Fehlwahrnehmung von Steuerlasten wirkt sich auf das Gerechtigkeitsgefühl aus
Grundsätzlich tragen Fehlwahrnehmungen wesentlich zur Unzufriedenheit mit den Steuersystemen bei. Untersuchungen zeigen, dass das Empfinden von Ungerechtigkeit auch in solchen Ländern auftreten kann, in denen eine umfassende Umverteilung über das Steuersystem erfolgt, ein hohes Bildungsniveau herrscht und zudem strenge Kontrollen der Befolgung steuerlicher Regeln bestehen. „Unsere Studien verdeutlichen, dass die Menschen zumeist nicht ausreichend über die Einkommens- und Vermögensverteilung informiert sind. Hinzu kommt, dass sie oft nicht wissen, wo sie selbst in dieser Verteilung stehen und wie hoch ihre Steuerbelastung im Vergleich zu anderen ist. Es zeigt sich, dass finanzielle Bildung und differenzierte Informationen über die Einkommens- und Vermögensverteilung von hoher Bedeutung sind“, erklärt Prof. Sureth-Sloane.
Je komplexer Steuersysteme sind, desto größer ist die Gefahr von Fehleinschätzungen und damit auch von unbegründeter Unzufriedenheit. Umso wichtiger ist es, solche Fehleinschätzungen zu identifizieren und zu verstehen. Dies gilt sowohl für die Besteuerung von Privatpersonen als auch von Unternehmen. „Menschen beurteilen Steuersysteme nicht auf Basis objektiver Fakten, sondern anhand ihrer subjektiven Einschätzungen dieser Fakten. Daher ist es entscheidend, die Gefahr von Fehleinschätzungen möglichst gering zu halten, Komplexität zu reduzieren – etwa bei Steuererklärungen – und über die Folgen sowie Belastungen von Reformen zu informieren. All dies ist wesentlich, um das Vertrauen in Steuersysteme zu stärken und die Akzeptanz von Reformen zu erhöhen“, so Prof. Sureth-Sloane.
Der „Tax Complexity Index“ als Wegweiser
Das Team des TRR 266, das aus mehr als 100 Wissenschaftler*innen von neun deutschen Universitäten besteht und von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) gefördert wird, erstellt seit 2016 den „Tax Complexity Index“ für knapp 100 Länder und aktualisiert ihn alle zwei Jahre. Die Ergebnisse liefern wichtige Erkenntnisse zur Komplexität von Steuergesetzen und steuerlichen Rahmenbedingungen, also der damit verbundenen Abläufe.
